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2020年02月24日(ri) 09:14 來源︰中國政府采購(gou)報打印

  財政部去年發布(bu)201則政采信息公告(gao),有43則公告(gao)里財政部作出警告(gao)的行政處(chu)罰,有20則公告(gao)財政部作出罰款、列入不良行為(wei)記(ji)錄(lu)名(ming)單、一定時(shi)期內禁止(zhi)參加政府采購(gou)活動(dong)的行政處(chu)罰

  近年來,政府采購(gou)爭議案件數量逐年大幅增(zeng)長。為(wei)此(ci),財政部不斷(duan)完善政府采購(gou)行政裁決(jue)機制,優(you)化(hua)救濟程序,進一步提升政府采購(gou)行政裁決(jue)的法制化(hua)水平,堅(jian)決(jue)維護政府采購(gou)的公平公正。
  政府采購(gou)信息公告(gao)是政府采購(gou)行政裁決(jue)結果的重要體(ti)現。《中國政府采購(gou)報》記(ji)者近日(ri)對2018年財政部發布(bu)的政府采購(gou)信息公告(gao)作了統計分析,去年財政部共發布(bu)政府采購(gou)信息公告(gao)201則,即中華(hua)人(ren)民(min)共和國財政部政府采購(gou)信息公告(gao)第五百一十一號至第七百一十一號。這其中包括“2017年政府采購(gou)代理機構監督檢查”的37則,日(ri)常監督檢查的36則,財政部投訴處(chu)理決(jue)定書(shu)、財政部投訴及(ji)監督檢查處(chu)理決(jue)定書(shu)79則,舉報處(chu)罰決(jue)定49則。從(cong)財政部發布(bu)的信息公告(gao)中可以看出,針對這些問題,財政部均嚴格依法作出了相應(ying)的處(chu)理處(chu)罰。在201則信息公告(gao)中,大部分財政部都作出對相關方(fang)責令整改的處(chu)理,近四(si)分之一的公告(gao)涉及(ji)的投訴事項被認定為(wei)缺乏(fa)事實(shi)依據被駁(bo)回,有43則公告(gao)(含(han)代理機構檢查)里財政部作出對相關方(fang)警告(gao)的行政處(chu)罰,有1則公告(gao)財政部作出對相關方(fang)罰款行政處(chu)罰,有1則公告(gao)財政部作出對相關方(fang)列入不良行為(wei)記(ji)錄(lu)名(ming)單、一定時(shi)期內禁止(zhi)參加政府采購(gou)活動(dong)的行政處(chu)罰,此(ci)外,還(huai)有20則公告(gao)財政部作出對相關方(fang)罰款、列入不良行為(wei)記(ji)錄(lu)名(ming)單、一定時(shi)期內禁止(zhi)參加政府采購(gou)活動(dong)的行政處(chu)罰。
  給“估堆評分”敲警鐘
  2018年財政部發布(bu)的信息公告(gao)涉及(ji)問題包含(han)采購(gou)文(wen)件、中標結果等幾(ji)方(fang)面。涉及(ji)采購(gou)文(wen)件的信息公告(gao)中“招標文(wen)件存在評審標準(zhun)分值設置未cong)肫郎笠蛩氐牧炕hua)指(zhi)標相對應(ying)的情形”和“招標文(wen)件以不合理的條(tiao)件對供應(ying)商實(shi)行差別待(dai)遇或者歧視待(dai)遇”是“重災區”。
  政府采購(gou)投訴處(chu)理決(jue)定中經常可以看到對“招標文(wen)件評審標準(zhun)中的分值設置未cong)肫郎笠蛩氐牧炕hua)指(zhi)標相對應(ying)”的認定。何為(wei)評審標準(zhun)中分值設置未cong)肫郎笠蛩亓炕hua)指(zhi)標相對應(ying)、評審標準(zhun)中分值設置如何與評審因素量化(hua)指(zhi)標相對應(ying)?
  根據《<中華(hua)人(ren)民(min)共和國政府采購(gou)法實(shi)施條(tiao)例>釋義》,“在政府采購(gou)評審中采取(qu)綜合評分法時(shi)評審標準(zhun)中的分值設置應(ying)當與評審因素的量化(hua)指(zhi)標相對應(ying)包含(han)兩層意思︰一是評審因素的指(zhi)標必須是可以量化(hua)的,不能量化(hua)的指(zhi)標不能作為(wei)評審因素;二是評審因素的指(zhi)標量化(hua)後,評分標準(zhun)的分值也(ye)必須量化(hua),評審因素的指(zhi)標量化(hua)為(wei)區間的,評分標準(zhun)的分值也(ye)必須量化(hua)到區間。如招標文(wen)件評標標準(zhun)中規定,國際知名(ming)品牌(pai)5-8分,國內知名(ming)品牌(pai)3-4分,國內一般(ban)品牌(pai)1-2分。這樣(yang)的規定就違反了上述要求,一是“國際知名(ming)”“國內知名(ming)”“國內一般(ban)”這些都不是品牌(pai)的量化(hua)指(zhi)標,沒有評判的標準(zhun);二是雖然每(mei)一個分值設置均量化(hua)到了5-8分、3-4分、1-2分的區間,但國際知名(ming)品牌(pai)、國內知名(ming)品牌(pai)、國內一般(ban)品牌(pai)並(bing)沒有細化(hua)對應(ying)到相應(ying)區間。由此(ci)可見,該規定的核心要求是綜合評分的因素必須量化(hua)為(wei)客觀分,最大限度地限制評標委(wei)員會成員在評標中的自由裁量權(quan)。
  為(wei)何“招標文(wen)件評審標準(zhun)中的分值設置未cong)肫郎笠蛩氐牧炕hua)指(zhi)標相對應(ying)”的問題“屢罰屢犯”?上海市(shi)財政局政府采購(gou)管理處(chu)副處(chu)長王周歡表示,究(jiu)其原(yuan)因有兩點。第一,采購(gou)人(ren)不負責任、代理機構專業能力不huai)弧2曬gou)人(ren)沒有把具體(ti)的項目需求和特點詳細告(gao)知代理機構,或者采購(gou)人(ren)對項目的采購(gou)需求也(ye)“糊里糊涂”。另外就是代理機構專業能力不huai)弧T諂婪直曜zhun)中設置沒有具體(ti)量化(hua)指(zhi)標的檔次(ci),讓評標專家在評標時(shi)候隨(sui)意“估堆”。所(suo)謂“估堆”,原(yuan)指(zhi)買賣不用秤,度量衡(heng)單位不是斤兩,而(er)是“堆”。引申(shen)到政府采購(gou)評審里指(zhi)在評分分值設置中,沒有具體(ti)量化(hua)評分因素指(zhi)標,而(er)是由評標專家按照自yue)ji)的理解估算來評分。一旦出現項目評標結果問題就以評標專家評標與自yue)ji)無關推(tui)脫。第二,采購(gou)人(ren)實(shi)際存在傾向(xiang)性和限制性。在評審分值沒有量化(hua)下(xia),投標人(ren)無法根據具體(ti)的評分標準(zhun)來作出投標響應(ying)、提交相應(ying)的投標文(wen)件,投標人(ren)只(zhi)能“盲(mang)投”或把功(gong)夫(fu)放在揣摩采購(gou)人(ren)的心思上,極(ji)易導致供應(ying)商與采購(gou)人(ren)事先溝通,甚至相互串通。
  如何杜絕“估堆評分”?廣西廣天(tian)一律師事務所(suo)律師沈(shen)德lv)莧餃wei)一個評分標準(zhun)不具體(ti)、不明晰的采購(gou)項目,必然會導致評標結果不盡如人(ren)意。為(wei)了保證項目質量,針對項目需求、特點,代理機構要和采購(gou)人(ren)進行溝通。在具體(ti)設置評標標準(zhun)時(shi),本著高質量代理項目的mou)跣睦醋zuo)好評標標準(zhun)制定和tui)婪忠蛩氐納柚謾F郎笠蛩賾ying)當量化(hua)到相應(ying)區間,並(bing)設置各區間對應(ying)的不同分值dan) 壞靡雜you)、良、中、差等模糊含(han)義作為(wei)標準(zhun)。另外,新華(hua)通訊(xun)社辦公廳政府采購(gou)處(chu)李剛(gang)也(ye)給出自yue)ji)的建議,針對具體(ti)項目特點,采購(gou)人(ren)和代理機構還(huai)需提煉(lian)商務條(tiao)件和采購(gou)需求的關鍵點,評分項的設置應(ying)符合本項目實(shi)施和履(lv)約(yue)的需要,抓大放小,精簡(jian)設置對應(ying)分值dan) 婪幟諶薟灰朔彼觶  獬魷制縭優(you)潘ta)性風險。
  對差別和tui)縭喲dai)遇說(shuo)“不”
  2018年財政部發布(bu)的信息公告(gao)中關于“招標文(wen)件以不合理的條(tiao)件對供應(ying)商實(shi)行差別待(dai)遇或者歧視待(dai)遇”可謂“車(che)載(zai)斗量”。這其中既包含(han)“將應(ying)當在評審、資格審查階(jie)段審查的因素前置到招標文(wen)件購(gou)買階(jie)段”,如中華(hua)人(ren)民(min)共和國財政部政府采購(gou)信息公告(gao)第六百四(si)十號、第六百四(si)十一號、第六百五十六號;也(ye)有“將供應(ying)商具有特定金(jin)額(e)的合同業績作為(wei)評審因素”,如中華(hua)人(ren)民(min)共和國財政部政府采購(gou)信息公告(gao)第六百四(si)十號、第六百四(si)十一號。
  漢坤(kun)律師事務所(suo)孟(meng)原(yuan)表示,在公開招標的政府采購(gou)項目中,對供應(ying)商提供貨物和服務能力的評判,是評審活動(dong)的重要內容,應(ying)當在評審環fang)誚小U斜旯 gao)將本應(ying)在評審階(jie)段由評審專家審查的因素作為(wei)供應(ying)商獲(huo)取(qu)招標文(wen)件的資格條(tiao)件,屬于將應(ying)當在評審階(jie)段審查的因素前置到招標文(wen)件購(gou)買階(jie)段進行,違反了法定招標程序,構成政府采購(gou)法第七十一條(tiao)第三(san)項規定的“以不合理的條(tiao)件對供應(ying)商實(shi)行差別待(dai)遇或者歧視待(dai)遇”的情形。此(ci)外,政府采購(gou)法第五條(tiao)規定,“任何單位和個人(ren)不得采用任何方(fang)法,阻撓(nao)和限制供應(ying)商自由進入本地區和本行xing)檔惱 曬gou)市(shi)場。”例如,將從(cong)事過某(mou)某(mou)行xing)檔暮賢 導ㄗ魑wei)資格條(tiao)件或者加分因素。又如某(mou)項目采購(gou)要求供應(ying)商必須獲(huo)得某(mou)行政區域(yu)或行xing)檔慕jiang)勵,才(cai)能參與采購(gou)活動(dong)或者給予加分。這種做(zuo)法都是地方(fang)保護或行xing)搗饉木嚀ti)表現,應(ying)予嚴厲禁止(zhi)。
  從(cong)公告(gao)結果來看,財政部分別按照政府采購(gou)法第七十一條(tiao)、七十五條(tiao)對上述相關當事人(ren)給予相應(ying)處(chu)罰。
  對政采違法失信行為(wei)“不留情”
  眾所(suo)周知,供應(ying)商的政府采購(gou)誠信行為(wei)與維護政府采購(gou)公平競爭環境和政府采購(gou)當事人(ren)的合法權(quan)益(yi)息息相關。為(wei)保證政府采購(gou)陽光、規範、公平,政府采購(gou)法等法律法規對“惡意串通”和“提供虛(xu)假材(cai)料謀取(qu)中標”等行為(wei)作出了明確fang)綞 脫細窠zhi)。但是在實(shi)踐中,還(huai)有部分zhi)┬ying)商仍抱有僥幸(xing)心態,以身試法。
  2018年財政部發布(bu)的信息公告(gao)中涉及(ji)中標結果的主要問題便是“惡意串通”和“提供虛(xu)假材(cai)料謀取(qu)中標”。“惡意串通”多數表現為(wei)兩家投標公司響應(ying)文(wen)件存在分項報價表中多個品目規格表述一致,技術偏(pian)離表中多處(chu)錯誤一致、主觀內容應(ying)答一致的情形或加蓋同一huai) 竟 碌取(qu)/div>
  “提供虛(xu)假材(cai)料謀取(qu)中標”,主要表現為(wei)供應(ying)商對產(chan)品質量進行描述和約(yue)定的技術資料、產(chan)品說(shuo)明書(shu)、樣(yang)品等有虛(xu)報行為(wei)。從(cong)公告(gao)結果來看,財政部均依法對當事人(ren)作了處(chu)罰。不僅作出罰款、列入不良行為(wei)記(ji)錄(lu)名(ming)單的處(chu)罰,還(huai)作出禁止(zhi)相關供應(ying)商一定期限內參加政府采購(gou)活動(dong)的行政處(chu)罰。如政府采購(gou)信息公告(gao)第五百三(san)十六號︰財政部在依法對“大連(lian)理工大學盤(pan)錦校區電(dian)子商務系(xi)統實(shi)訓室(shi)建設項目(一期)軟(ruan)件采購(gou)項目”監督檢查中,發現上海銳(rui)格軟(ruan)件有限公司在未獲(huo)得meng)喙??shu)的情況下(xia),通過修改其他(ta)產(chan)品的《計算機軟(ruan)件著作權(quan)登記(ji)證書(shu)》fei) ying)采購(gou)文(wen)件的要求。財政部認為(wei),上述行為(wei)屬于政府采購(gou)法第七十七條(tiao)第一款第(一)項規定的“提供虛(xu)假材(cai)料謀取(qu)成交”的情形。因此(ci),對上海銳(rui)格作出罰款9666元(yuan),列入不良行為(wei)記(ji)錄(lu)名(ming)單,一年內禁止(zhi)參加政府采購(gou)活動(dong)的行政處(chu)罰。
  為(wei)何重罰之下(xia)還(huai)有“勇夫(fu)”敢“偷食禁果”?中國政法大學法學院教授(shou)成協中認為(wei),首先是基于經濟利益(yi)的刺激;其次(ci),法律規範本身具有的模糊性、原(yuan)則性甚至滯後性,也(ye)為(wei)某(mou)些不法供應(ying)商違法參與政府采購(gou)活動(dong)留下(xia)了空間。比如,關于“圍標”,《中華(hua)人(ren)民(min)共和國政府采購(gou)法實(shi)施條(tiao)例》第十八條(tiao)第一款僅規定︰“單位負責人(ren)為(wei)同一人(ren)或者存在直接(jie)控股、管理關系(xi)的不同供應(ying)商,不得參加同一合同項下(xia)的政府采購(gou)活動(dong)。”實(shi)踐中某(mou)些家族公司,很容易規避這一條(tiao)來進行圍標。關于違法後果的設置上,目前的法律主要規定的是法人(ren)責任,但鑒于公司成立(li)日(ri)趨便捷,公司越來越多地成為(wei)一種空殼,這種以法人(ren)責任為(wei)主的追責制度越來越容易被huai)奼塴R虼ci),建議通過指(zhi)導性案例的方(fang)式,結合政府采購(gou)的實(shi)際,不斷(duan)對政府采購(gou)法及(ji)其實(shi)施條(tiao)例中的原(yuan)則性、模糊性條(tiao)款予以細化(hua)、更新;加強對政府采購(gou)活動(dong)的執法檢查,加強對違法違規行為(wei)的查處(chu)力度qu)6雜謔shi)踐中查實(shi)的違法違規當事人(ren),通過信用信息平台予以yue)鍬lu)ji)凸 荊煌tui)動(dong)修法,建立(li)個人(ren)責任與法人(ren)責任並(bing)重的雙軌責任體(ti)系(xi)。
  供應(ying)商投訴質量仍有待(dai)提升
  近年來,供應(ying)商維權(quan)意識(shi)日(ri)益(yi)加強,方(fang)式合理、程序合法的質shi)珊屯端叨加欣詿俳 曬gou)“血(xue)液”良性循環。然而(er)真正有效的質shi)傘?端噠ti)數量卻並(bing)不多。2018年財政部發布(bu)的信息公告(gao)里有近四(si)分之一的公告(gao)明確,投訴事項被認定為(wei)缺乏(fa)事實(shi)依據被駁(bo)回。為(wei)何會出現如此(ci)高比例的缺乏(fa)事實(shi)依據的投訴?
  成協中認為(wei),投訴事項“查無實(shi)據”的原(yuan)因主要有五點。一是投訴本身不符合要求。如投訴事項未經過質shi)桑 虺 鮒室(shi)煞段?煌端叱  ㄆ諳薜取(qu)6峭端咼揮惺率shi)依據。很多案件中,未中標的供應(ying)商對中標結果提出質shi)珊屯端擼 餃wei)評標過程不huai)  蚱淥ta)供應(ying)商串標圍標等,但未提供證據材(cai)料,或提供的證據材(cai)料無法證明其投訴請(qing)求。還(huai)有很多單純依據官網數據質shi)善淥ta)供應(ying)商的投標產(chan)品不滿足招標文(wen)件的技術要求等qu)Hsan)是供應(ying)商對法律理解不huai)蛔zhun)確。較為(wei)典型的是,對于政府采購(gou)法和招標投標法之間的關系(xi)和法律適用,實(shi)踐中經常發生混淆。還(huai)有對于評標方(fang)法也(ye)經常引發爭議,實(shi)踐中多數項目都是采取(qu)綜合評分法,不少供應(ying)商以自yue)ji)投標價格最低而(er)未中標為(wei)由提出質shi)傘Ksi)是技術性爭議查證難xun)冉洗蟆8涸鶩端噠櫬chu)理的主要是法律方(fang)面的專家,而(er)很多投訴爭議圍繞高度技術化(hua)的技術爭議來展開,盡管財政部門可以運用一些手段進行調(diao)查,但受(shou)限于人(ren)力物力時(shi)限等多方(fang)面的約(yue)束,對于技術性爭議進行實(shi)質上核實(shi)處(chu)理的難xun)冉洗蟆6源ci),調(diao)查處(chu)理中通常會尊(zun)重評標專家對于技術問題的判斷(duan),在無實(shi)質shi)讕菔shi),通常不會以自yue)ji)的判斷(duan)代替技術專家的判斷(duan)。五是質shi)賞端嘸ji)乎(hu)零成本,導致實(shi)踐中濫nao)猛端呷quan)的現象屢屢發生。
  政府采購(gou)中“查無實(shi)據”類(lei)投訴所(suo)佔比重不低,嚴重影響了政府采購(gou)的質shi)賞端嘰chu)理效率。對此(ci)成協中建議建立(li)專門的技術審查機制,針對投訴中的技術性爭議進行實(shi)體(ti)性的查證和處(chu)理。引入投訴收費制度,提高投訴門檻。對投訴處(chu)理中涉及(ji)的第三(san)方(fang)檢驗、檢測、鑒定等費用mei)捎商岢鏨shen)請(qing)的供應(ying)商先行墊(dian)付,最終由過錯方(fang)承擔(dan)的明確規定,一定程度上可改善投訴零成本的現狀,約(yue)束供應(ying)商的行為(wei),減少惡意虛(xu)假投訴發生的概(gai)率。加強對惡意投訴者的mou)痛chu)。如去年中華(hua)人(ren)民(min)共和國財政部政府采購(gou)信息公告(gao)第五百三(san)十三(san)號,投訴人(ren)因“投訴書(shu)中提供的檢驗報告(gao)與檢驗報告(gao)出具單位的存檔材(cai)料不一致”被財政部列入不良行為(wei)記(ji)錄(lu)名(ming)單,一年內禁止(zhi)參加政府采購(gou)活動(dong)的行政處(chu)罰。盡管投訴“有門”,投訴人(ren)也(ye)不能“任性妄為(wei)”,否(fu)則容易“引火燒身”。
  此(ci)外,多則信息公告(gao)均出現財政部認定投訴事項不成立(li),駁(bo)回了投訴人(ren)的投訴,但在處(chu)理過程中,發現項目的其他(ta)問題,最終責令采購(gou)人(ren)整改或者項目廢(fei)標。可以看出,財政部門監督檢查過程中更加重視對于項目全過程的檢查,不是單單對投訴人(ren)提到的問題,對yue)觳楣討蟹 值鈉淥ta)問題也(ye)進行了嚴肅處(chu)理。(本報記(ji)者 昝妍)

 

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