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2020年02月19日 21:20 來源︰中國(guo)政府采購報打印

  ■ 李剛 

  2017年,十九大報告(gao)把(ba)全面實施預(yu)算(suan)績效管(guan)理提到(dao)了非常重要的戰略高度,2018年,《中共中央、國(guo)務院關于全面實施預(yu)算(suan)績效管(guan)理的意(yi)見(jian)》的公(gong)布,表明(ming)了頂層設計pin)木魴xin)。隨著國(guo)家《優化營商環境條例》的發布,政府加大對企(qi)業的減稅降費力(li)度,財(cai)政壓力(li)上升,如何構(gou)建績效型(xing)政府采購制度,加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yu)算(suan)績效管(guan)理體系,實現(xian)花(hua)錢(qian)必有效,無效必擔責,成為政府采購事業的當(dang)務之急bo)R恍└母鏌駁dao)了需(xu)要突破pin)墓?jian)時期,政府采購事業正(zheng)處于攻堅期、深水(shui)區。政府采購如何避虛就實、實而有用(yong)、高效而物有所(suo)值,成為每位政采人(ren)值得思考(kao)的課題。 

  目前,強化采購人(ren)主體責任是各方熱議的話題,比如,如何建立采購主體職責清(qing)晰、權責對等、監(jian)督有力(li)、問責嚴格的nan)執 曬褐貧齲勘收咭砸桓霾曬夯方誥 烊ren)的視(shi)角結合具(ju)體工作(zuo)實踐(jian),從政府采購運行xin)Jshi)及績效評(ping)價兩(liang)方面談談看法。 

  依據《中華人(ren)民共和國(guo)政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)第(di)六十條,“政府采購監(jian)督管(guan)理部(bu)門不得設置(zhi)集(ji)中采購機構(gou),不得參與(yu)政府采購項(xiang)目的采購活動”,以yue)啊恫cai)政部(bu)關于加強政府采購活動內(na)部(bu)控制管(guan)理的指導意(yi)見(jian)》《關于全面推進行政事業單位內(na)部(bu)控制建設的指導意(yi)見(jian)》《行政事業單位內(na)部(bu)控制規範(試行)》等相關規定的要求,按照從源頭(tou)上預(yu)防腐敗(bai)及分工制衡(heng)的原(yuan)則,政府采購制度采用(yong)“管(guan)采分離”的運行xin)Jshi)。監(jian)管(guan)職責和采購職責由不同部(bu)門行使,實行政事分開(kai)、分zhi)灤腥  指諫樅 饒na)控和監(jian)督機制。隨著轉(zhuan)職能、轉(zhuan)方式(shi)、轉(zhuan)作(zuo)風的要求,紀檢監(jian)察部(bu)門為強化監(jian)督執紀問責,讓職能部(bu)門切(qie)實擔負起(qi)一般政府采購等工作(zuo)的監(jian)督責任,淡出一般性(xing)政府采購日常監(jian)督工作(zuo)。為此,有一定采購規模的機關事業單位按照“管(guan)采分離”的原(yuan)則,以yue)盎gou)分設,相關業務、環節和tou)諼恢 淶南(nan)嗷?jian)督和制約(yue)的內(na)控管(guan)理機制,建立形成了計財(cai)、采購、業務(業務職能主管(guan)部(bu)門)三足鼎立的單位內(na)部(bu)政府采購業務分工。計財(cai)部(bu)門負責預(yu)算(suan)(評(ping)審(shen)、批(pi)復)、支付及績效考(kao)核(評(ping)估(gu)),采購部(bu)門負責具(ju)體采購流程,業務主管(guan)部(bu)門負責項(xiang)目申請(需(xu)求)、執行、驗收以yue)白什櫚怠> 嗄曄導jian)和摸索,政府采購“管(guan)采分離”的運行xin)Jshi),的確(que)在預(yu)防腐敗(bai)、規範采購行為、采購規模效益、采購政策(ce)功能導向等que)矯娣 恿嘶ji)極作(zuo)用(yong)。但同時也存在,由于對政策(ce)理解不透(tou)、沒有掌(zhang)握恰當(dang)的實施方略,特別是機關事業單位特有的行政職能交錯式(shi)的組織(zhi)結構(gou)形式(shi)導致歸口管(guan)理困(kun)難,形成“九龍治水(shui)”多頭(tou)管(guan)理局(ju)面,背離了“管(guan)采分離”制度設計pin)某踔浴6嗤tou)管(guan)理造成“責、權、利(li)”的失衡(heng)、監(jian)管(guan)的離位和缺失、以yue)凹ㄐ ping)價的失真,這主要體現(xian)在以下三個方面。 

  制衡(heng)大于協(xie)作(zuo) 

  制衡(heng)大于協(xie)作(zuo),行政機關特有的組織(zhi)結構(gou)形式(shi),造成多頭(tou)管(guan)理,問責困(kun)難,管(guan)理成本高且(qie)辦事效率低下。政府采購立法宗旨(zhi)主要圍繞防止腐敗(bai),與(yu)之呼(hu)應的單位內(na)控管(guan)理機制更以相互制約(yue)、監(jian)督、預(yu)防腐敗(bai)為重。機構(gou)、崗位設置(zhi)也是qie)韻嗷?坪heng)為出發點,按行政管(guan)理職能定機構(gou)、定崗、定人(ren)、定職、定責,形成職能制或直線(xian)-職能制pin)淖櫓zhi)結構(gou)形式(shi)。這兩(liang)種組織(zhi)結構(gou)的明(ming)顯缺點就是妨礙了必要的集(ji)中領(ling)導和統一指揮,形成了多頭(tou)管(guan)理,甚(shen)至于監(jian)督管(guan)理的職責也因職能分權界限難于厘清(qing)而無法準ji)範ㄎ壞賈錄jian)管(guan)困(kun)難xuan)M泄Υ蠹儀qiang),有過大家推,問責、追責都一頭(tou)霧水(shui),談何擔當(dang)bo)Oxiang)目最(zui)終的責任難以追溯。而且(qie)職能部(bu)門之間的協(xie)作(zuo)和配合性(xing)較(jiao)差(cha),更多關注(zhu)的是本部(bu)門的利(li)益,缺乏整體和項(xiang)目服務意(yi)識,並且(qie)許多程序性(xing)工作(zuo)都需(xu)要直接向各職能分管(guan)上級領(ling)導報告(gao)請示才能處理,公(gong)文流轉(zhuan)繁瑣而低效。不僅加重了上級領(ling)導的工作(zuo)負擔,也容易造成相互推諉、扯皮的nan)窒蟆5dang)上級行政領(ling)導和職能機構(gou)的指令發生(sheng)矛盾時,下級更無所(suo)適從、難以應變,公(gong)說公(gong)有理,婆說婆有理、七(qi)嘴八舌,管(guan)理成本高且(qie)辦事效率低下,項(xiang)目ke)平kun)難xuan)H綰翁岣 yu)算(suan)執行率,成了各單位的重頭(tou)戲(xi),全面績效評(ping)價談何容易。 

  重程序,輕管(guan)理,輕績效 

  重采購程序的合xi)  娣痘   guan)理和績效考(kao)核。正(zheng)因為監(jian)管(guan)的缺失、無力(li)、低效、膚淺,我們的管(guan)理重點還停(ting)留在程序性(xing)、表面性(xing)的文章(zhang)上,也無法進行深層次的績效評(ping)價,還未根本觸及核心(xin)利(li)益的博弈,既(ji)難融入市場,更受制于市場,較(jiao)難形成有效的市場競爭。為此,圍標、串標成為常態,甚(shen)至于以合xi)ㄐ問shi)掩(yan)蓋不法目的,走程序竟成了不法行為的避風港。不良供應商為達(da)到(dao)目的,利(li)用(yong)mao)絛頡 jian)管(guan)的漏洞和缺失引導項(xiang)目(這主要是qie)蛭 頤塹腦yu)算(suan)管(guan)理因專(zhuan)業職能的分工相對yun)槍鋁 ?呀詰模 xu)求、審(shen)批(pi)各管(guan)一攤。容易從預(yu)算(suan)管(guan)理的源頭(tou)——采購需(xu)求就被人(ren)為控制),埋下不公(gong)的禍根,造成後續(xu)采購過程無故遭遇質(zhi)疑、投(tou)訴。一旦進入采購程序,不良供應商更是qiang)li)用(yong)制度運行xin)Jshi)側重程序的弊(bi)端,不達(da)目的、誓(shi)不罷休,利(li)益團伙(huo)串通(tong)一氣,惡意(yi)質(zhi)疑、投(tou)訴、舉(ju)報,導致政府采購項(xiang)目ke)V停(ting) 朔壓guo)家行政管(guan)理資源chu)V爻絛蚯 guan)理的惡果,不但形不成市場競爭,而且(qie)降低了政府采購工作(zuo)效率、降低了資shi)鸕氖褂yong)效益、更降低了政府采購的公(gong)信力(li)。 

  績效評(ping)價體系獨(du)立于市場和用(yong)戶 

  績效評(ping)價體系獨(du)立于市場和用(yong)戶,更多側重程序,忽視(shi)終端用(yong)戶體驗評(ping)價,對相關責任人(ren)缺乏威懾力(li)。按財(cai)政相關規定,一般性(xing)項(xiang)目進行自我評(ping)價,較(jiao)大項(xiang)目立項(xiang)申請、投(tou)資預(yu)算(suan)的評(ping)審(shen)以yue)跋xiang)目執行和完成結果的績效評(ping)估(gu),由行政或職能部(bu)門委托專(zhuan)業中介機構(gou)或專(zhuan)家進行論(lun)證和評(ping)價,費用(yong)由委托人(ren)支付。也就是說我們政府采購的評(ping)價體系還是建立在第(di)三方中介機構(gou)或專(zhuan)家的基(ji)礎(chu)之上,一個受制于委托人(ren)的社會中介機構(gou)在市場激烈的競爭中自然會選(xuan)擇利(li)益站(zhan)隊,績效評(ping)價也很難切(qie)中要害。每個項(xiang)目只要按部(bu)就班(ban),照本宣科(ke)按有關程序走完流程就相安無事。評(ping)價體系模型(xing)架構(gou)gua)彩峭騁壞匕湊詹鮒副輟 ?嬤副輟 yi)度指標三大模塊進行,模式(shi)單一且(qie)是qie)淮渦xing)評(ping)價,較(jiao)難形成一份能夠客(ke)觀反映政府采購業務績效水(shui)平的綜合性(xing)報告(gao)。其(qi)中,產出指標較(jiao)為直觀,主要體現(xian)政府采購預(yu)算(suan)的執行進度及完成情(qing)況等,這也是當(dang)前各單位考(kao)核最(zui)直接有效的指標;主要針對政府采購實施預(yu)期目標是否達(da)到(dao)的主要指標——效益指標,包括經濟效益指標、生(sheng)態效益指標、社會效益指標以yue)翱沙中xu)影響指標。此類指標因具(ju)有行業性(xing)、時限性(xing)、抽象性(xing)等特點,在實際(ji)工作(zuo)中,需(xu)要通(tong)過各種方法反復多次才能取得,很難用(yong)數據和文字(zi)在特定時間內(na)真實dang)澩da),成為績效評(ping)價的短板;同樣,滿意(yi)度指標也是建立在職能主管(guan)部(bu)門的數據采集(ji)和統計基(ji)礎(chu)之上,並不完全客(ke)觀映射終端用(yong)戶點對點的親身體驗和評(ping)價。正(zheng)是上述脫離市場、自成體系、行政僵(jiang)化式(shi)的績效評(ping)價體系,使得績效評(ping)價數據采集(ji)渠道、方式(shi)、方法背離市場和用(yong)戶,因采集(ji)對象的畏權性(xing)和局(ju)限性(xing)讓績效評(ping)價失真。正(zheng)因如此,許多項(xiang)目的績效評(ping)價是按相關工作(zuo)程序和統一標準模式(shi)的表格拼湊做(zuo)出來的。再者,以審(shen)計代監(jian)管(guan),也成了許多單位績效考(kao)核的重要評(ping)價指標,只要未被審(shen)計或審(shen)計結果沒出問題,則僥幸過關。可是,第(di)三方審(shen)計pin)?恢饕 shen)核的內(na)容是項(xiang)目的合規、合xi)  gong)允(yun)性(xing),層面過于粗括,並不適shi)yong)于項(xiang)目的精細化評(ping)價。程序化且(qie)單一模式(shi)的第(di)三方評(ping)價與(yu)終端用(yong)戶體驗性(xing)評(ping)價的脫節和tou)盍言斐尚xu)求和績效的單薄(bo),使得政府采購物有所(suo)值的目標打了折扣。 

  綜上,“管(guan)采分離”的運行xin)Jshi),關鍵(jian)是在于管(guan),管(guan)是目的,分zhi)鞘佷巍!骯guan)采”務必形成合力(li),切(qie)實做(zuo)到(dao)歸口管(guan)理,建立政府采購與(yu)預(yu)算(suan)、財(cai)務(資shi)穡  什?褂yong)等業務機構(gou)和tou)諼恢 涔低tong)協(xie)調的工作(zuo)機制,強化運行監(jian)督,對每個項(xiang)目實施全方位、全過程、全覆蓋的監(jian)督管(guan)理。既(ji)要分清(qing)角色、厘清(qing)職責、權責對等,準ji)範ㄎ唬 醋zuo)到(dao)不越(yue)位、不失職,更要有所(suo)擔當(dang)bo)R曰厥亂檔?蝗ren)事和財(cai)務的核心(xin)管(guan)控力(li)為抓手,建立內(na)部(bu)控制管(guan)理的激勵約(yue)ji)疲 謚拔窠 階食昀lao)、績效考(kao)核等涉(she)及個人(ren)切(qie)身利(li)益方面直接與(yu)項(xiang)目掛(gua)鉤,充分體現(xian)“責、權、利(li)”的和諧統一;利(li)用(yong)大數據雲平台、區塊鏈(lian)等先進科(ke)學的管(guan)理工具(ju)和理念,分布ji)shi)、背對背、點對點的建立評(ping)價數據采集(ji),讓實際(ji)終端用(yong)戶參與(yu)到(dao)項(xiang)目中。總(zong)之,一切(qie)工作(zuo)應圍繞服務項(xiang)目為中心(xin),簡政放權,寓管(guan)理于服務中,以利(li)于項(xiang)目管(guan)理為出發點。適當(dang)調整組織(zhi)管(guan)理結構(gou)形式(shi),在內(na)部(bu)人(ren)事、財(cai)務管(guan)理制度上勇于創新,加快事業轉(zhuan)型(xing),由管(guan)制型(xing)政府向服務型(xing)政府轉(zhuan)變,形成激勵約(yue)ji)疲 止?環旨(zhi)遙 曬袒 畝嗤tou)管(guan)理轉(zhuan)變為萬變不離其(qi)宗歸口監(jian)督的精細化項(xiang)目管(guan)理,我們的政府采購制度運行功能方能有效,才能達(da)到(dao)既(ji)定目標,績效型(xing)的政府采購制度才能實現(xian)。 

  (作(zuo)者單位︰新華社辦公(gong)廳(ting)政府采購處) 

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