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2020年02月24日(ri) 10:19 來源︰中國政府采購報(bao)打印

  核心提示 

  ◆修法(fa)的(de)背景︰現行政府采購制(zhi)度幾乎等同(tong)于公開招(zhao)標為中心的(de)合同(tong)訂立制(zhi)度,立法(fa)之(zhi)際(ji),選擇這樣(yang)的(de)制(zhi)度是基于一個(ge)推定性(xing)觀念,即認為市場競(jing)爭會自然(ran)帶來政府采購的(de)合理(li)價格和對供(gong)應商的(de)公正選擇。實踐證明,這一觀念的(de)實現客觀上需(xu)要具備一些條件(jian)。可惜我(wo)們並不一定完全能夠提供(gong)這些條件(jian),所以它的(de)實踐效果受到許(xu)多質疑和挑戰。 

  ◆預算單位中心主義的(de)新體制(zhi)︰政府采購體制(zhi)結構的(de)再造,涉及采購人、非營利性(xing)集中采購機(ji)構、營利性(xing)采購代理(li)機(ji)構、評審專家和監管機(ji)構之(zhi)間關系的(de)結構化調(diao)整。 

  ◆政府采購合同(tong)的(de)性(xing)質︰政府采購合同(tong)適(shi)用民事商事合同(tong)法(fa),其(qi)缺陷(xian)是過于狹窄,不能反cong)痴 曬漢賢tong)的(de)特殊(shu)性(xing)。應根據具體內(na)容對政府采購合同(tong)進(jin)行種類上的(de)區分,在處理(li)爭議的(de)程序(xu)上實行因事立制(zhi)的(de)多樣(yang)化結構。合同(tong)中哪(na)類內(na)容佔有主導位置,就(jiu)認定其(qi)為哪(na)類性(xing)質的(de)合同(tong),並適(shi)用相關的(de)合同(tong)規則,包(bao)括(kuo)行政協議規則和民事商事合同(tong)的(de)規則。 

  ◆新結果主義與舊(jiu)合規主義的(de)差異︰程序(xu)導向的(de)制(zhi)度強調(diao)程序(xu)合規主義,結果主義的(de)績效導向更強調(diao)結果的(de)最終評價功能,而程序(xu)合規只是實現法(fa)律目的(de)的(de)一個(ge)階段,不能展(zhan)現采購活動的(de)全部合法(fa)性(xing)。這一差別直(zhi)接催(cui)生出法(fa)律有效性(xing)結構的(de)新認知。 

  ■ 于安 

  績效型政府采購制(zhi)度是政府采購制(zhi)度現zhi) de)一個(ge)標志,構建這一制(zhi)度是我(wo)國建立具有全球競(jing)爭力的(de)政府采購制(zhi)度的(de)重要步驟。2014831日(ri),第十二屆全國人大常委會第10次會議通過《中華人民共和國預算法(fa)》修正案,其(qi)中提出了(liao)實行績效預算的(de)法(fa)律要求(qiu)。20189月,中共中央、國務(wu)院發布(bu)了(liao)《關于全面(mian)實施(shi)預算績效管理(li)的(de)意(yi)見》,全面(mian)實施(shi)預算績效提升到國家治理(li)高度。同(tong)年11月,中央全面(mian)深化改革委員會第五次會議審議通過《深化政府采購制(zhi)度改革方(fang)案》。《方(fang)案》提出按照財稅體制(zhi)改革的(de)要求(qiu),建立以優質優價采購結果和用戶反饋(kui)為導向,采購主體職責清晰、交易規則科(ke)學高效、監管機(ji)制(zhi)健全、政策功能完備、法(fa)律制(zhi)度完善(shan)、技ji)踔?畔冉jin)的(de)現zhi) 曬褐zhi)度,加快推動建立現zhi)普zhi)度。因此,整個(ge)政府采購都應逐步向績效導向的(de)現zhi) 輪zhi)度轉(zhuan)變。 

  近年來,財政部已就(jiu)推動政府采購制(zhi)度向績效導向型轉(zhuan)變的(de)改革進(jin)行了(liao)重要探索。201611月,財政部發布(bu)《關于進(jin)一步加強政府采購需(xu)求(qiu)和履約驗收(shou)zhan)芾li)的(de)指導意(yi)見》(財庫﹝2016205號)等文件(jian),為系統地(di)進(jin)行政府采購制(zhi)度改革提供(gong)了(liao)重要經驗。當前(qian),貫徹落實黨中央、國務(wu)院要求(qiu)的(de)工作之(zhi)一,就(jiu)是積(ji)極準備《政府采購法(fa)》的(de)修訂工作,推動構建績效型政府采購的(de)新型tou)fa)律制(zhi)度。這里從(cong)基本(ben)認識和制(zhi)度構建兩方(fang)面(mian),探討向績效型政府采購制(zhi)度轉(zhuan)變的(de)初步設(she)想(xiang)。 

  績效型政府采購制(zhi)度源cong)諫鮮蘭ji)80年代以來國際(ji)上以績效為導向的(de)公共部門改革,而我(wo)國政府采購制(zhi)度是新世紀(ji)引入的(de)。由(you)于理(li)論(lun)準備不足,我(wo)國在政府采購制(zhi)度建立之(zhi)初,沒hui)懈枵諦緯芍械de)績效型政府采購應有的(de)注意(yi)。那時bao) 賾謖 曬旱de)基本(ben)觀念和注意(yi)力,更多地(di)集中xing)謖 曬渮諧〉de)形成方(fang)面(mian),所以形成了(liao)突出政府采購程序(xu)的(de)制(zhi)度。程序(xu)導向的(de)政府采購制(zhi)度,強調(diao)對供(gong)應商權利的(de)保(bao)護和市場競(jing)爭的(de)公平性(xing),尤其(qi)是合同(tong)締結方(fang)面(mian)的(de)競(jing)爭性(xing)制(zhi)度。政府采購制(zhi)度幾乎等同(tong)于公開招(zhao)標為中心的(de)合同(tong)訂立制(zhi)度。當時bao) ≡裾庋yang)的(de)制(zhi)度是基于一個(ge)推定性(xing)觀念,即認為市場競(jing)爭會自然(ran)帶來政府采購的(de)合理(li)價格和對供(gong)應商的(de)公正選擇。這些年的(de)實踐證明,這一觀念的(de)實現客觀上需(xu)要具備一些條件(jian)。可惜我(wo)們並不一定完全能夠提供(gong)這些條件(jian),所以它的(de)實踐效果受到許(xu)多質疑和挑戰。政府采購本(ben)來是利用市場提高政府效率的(de)制(zhi)度。對于政府有沒hui)心芰 蠢檬諧。 槐皇諧》蠢謾 槐皇諧》竦de)問題,長期以來缺乏(fa)有效的(de)測量手段和做(zuo)出準ji)返de)判(pan)斷。實踐證明,當政府利用市場的(de)能力不足時bao)  jiu)有可能被市場反利用。政府被市場反利用的(de)典型表(biao)現就(jiu)是花了(liao)錢沒辦成事或者說花了(liao)許(xu)多冤枉錢,現在有必要對這一制(zhi)度進(jin)行徹底的(de)改革。 

  為了(liao)有效發揮(hui)政府采購的(de)作用和實現政府采購的(de)目的(de),防(fang)止和解決政府被市場反利用甚至被市場俘獲的(de)問題,一個(ge)基本(ben)的(de)選擇就(jiu)是實行結果主義的(de)績效型新制(zhi)度。績效導向的(de)政府采購新模式可從(cong)兩方(fang)面(mian)考(kao)慮︰一是體制(zhi)結構的(de)再造,即實行xing)?愕?恢行鬧饕宓de)新體制(zhi)。這一體制(zhi)涉及采購人、非營利性(xing)集中采購機(ji)構、營利性(xing)采購代理(li)機(ji)構、評審專家和監管機(ji)構之(zhi)間關系的(de)結構化調(diao)整。在進(jin)行這方(fang)面(mian)的(de)制(zhi)度設(she)計時bao) τ畔瓤kao)慮政府利用市場能力的(de)建設(she)和提高,同(tong)時設(she)計好績效目標、績效目標的(de)評估和績效責任的(de)承擔等ran)ben)制(zhi)度。二是過程結構的(de)再造,即基于績效結果的(de)新過程結構,基本(ben)環(huan)節(jie)是采購需(xu)求(qiu)的(de)管理(li)、締約方(fang)式的(de)靈活運用、積(ji)極的(de)合同(tong)履行、最終采購結果的(de)評價和應用。這一新結構,將終結程序(xu)導向的(de)競(jing)爭中心主義的(de)采購過程。 

  《政府采購法(fa)》的(de)體系結構,應當根據績效型制(zhi)度的(de)要求(qiu)進(jin)行重大調(diao)整。根據績效型制(zhi)度的(de)構建需(xu)要,將績效主義作為新《政府采購法(fa)》的(de)縱向支柱和整體中心,實行績效管理(li)與采購合同(tong)雙制(zhi)度並行的(de)新制(zhi)度結構。體系上設(she)想(xiang)為十個(ge)方(fang)面(mian),包(bao)括(kuo)總則、政府采購人、供(gong)應商、代理(li)與咨詢服務(wu)、政府采購管理(li)、公共政策功能、合同(tong)的(de)訂立、合同(tong)的(de)履行、營商環(huan)境(jing)和監督管理(li)、爭議處理(li)。采購方(fang)式和采購程序(xu)只是作為一個(ge)環(huan)節(jie),置于合同(tong)訂立的(de)制(zhi)度之(zhi)中。新制(zhi)度設(she)想(xiang)主要在兩個(ge)方(fang)面(mian)突出績效的(de)作用。第一是建立績效責任主體制(zhi)度,即建立以采購人為中心的(de)采購體制(zhi)。將“政府采購人”單獨設(she)立為一章(zhang),強調(diao)采購人的(de)主體地(di)位,解決其(qi)主體責任問題。第二是增加“政府采購管理(li)”一章(zhang),以需(xu)求(qiu)管理(li)和履約驗收(shou)zhan)芾li)為中心,確(que)立政府采購的(de)績效管理(li)問題。通過改體制(zhi)強調(diao)采購人的(de)主體責任地(di)位,通過加強kao)ㄐ?芾li)提高政府利用市場的(de)能力。 

  因此,現行《政府采購法(fa)》fang) jin)行重大調(diao)整。現行《政府采購法(fa)》分為九章(zhang),包(bao)括(kuo)總則、政府采購當事人、采購方(fang)式、政府采購程序(xu)、政府采購合同(tong)、質疑與投訴、監督檢查(cha)、法(fa)律責任和附則。這一體系是圍(wei)繞采購方(fang)式和采購程序(xu)展(zhan)開的(de),或者說是以合同(tong)或者合同(tong)的(de)訂立為中心構建的(de)。因為立法(fa)時的(de)一個(ge)基本(ben)假定是,按照既(ji)定的(de)采購方(fang)式和采購程序(xu),政府采購就(jiu)能夠獲得最好的(de)價格、實現采購目的(de)、最公正地(di)選擇供(gong)應商,當時的(de)體制(zhi)構建就(jiu)是為程序(xu)和tou)絞椒wu),結果把采購人邊緣化了(liao)。這樣(yang)一來,也就(jiu)沒hui)腥碩圓曬旱de)最終結果負責了(liao),所以根據績效管理(li)的(de)原則,這一制(zhi)度必須進(jin)行徹底改革。 

  政府利用市場是通過合同(tong)方(fang)式實現的(de),所以合同(tong)問題是政府采購的(de)基本(ben)問題,也是處理(li)政府與供(gong)應商關系的(de)基本(ben)制(zhi)度。現行《政府采購法(fa)》規定,政府采購合同(tong)適(shi)用合同(tong)法(fa),即民事商事合同(tong)法(fa)。這一規定受到當時國內(na)合同(tong)法(fa)律制(zhi)度que) zhan)的(de)限制(zhi)。它的(de)缺陷(xian)是過于狹窄,不能反cong)痴 曬漢賢tong)的(de)特殊(shu)性(xing),而是完全把政府采購合同(tong)等同(tong)于民事合同(tong)。從(cong)政府采購合同(tong)的(de)對象、內(na)容和目的(de)分析,它與民事商事合同(tong)有很(hen)大差異。政府對市場的(de)利用不同(tong)于企業的(de)民事商事活動。政府采購的(de)目的(de)不是為了(liao)營利,而是為了(liao)履行政務(wu)功能和提供(gong)公共服務(wu),以及執(zhi)行相關的(de)國家政策。因此,新制(zhi)度的(de)設(she)計應根據具體內(na)容對政府采購合同(tong)進(jin)行種類上的(de)區分,在處理(li)爭議的(de)程序(xu)上實行因事立制(zhi)的(de)多樣(yang)化結構。合同(tong)中哪(na)類內(na)容佔有主導位置,就(jiu)認定其(qi)為哪(na)類性(xing)質的(de)合同(tong),並適(shi)用相關的(de)合同(tong)規則,包(bao)括(kuo)行政協議規則和民事商事合同(tong)的(de)規則。 

  實行新制(zhi)度的(de)重要法(fa)律問題,是處理(li)好新結果主義與舊(jiu)合規主義的(de)關系。程序(xu)導向的(de)制(zhi)度強調(diao)程序(xu)合規主義,結果主義的(de)績效導向更強調(diao)結果的(de)最終評價功能,而程序(xu)合規只是實現法(fa)律目的(de)的(de)一個(ge)階段,不能展(zhan)現采購活動的(de)全部合法(fa)性(xing)。這一差別直(zhi)接催(cui)生出法(fa)律有效性(xing)結構的(de)新認知,這是一個(ge)非常重大的(de)基礎法(fa)律問題。采購活動的(de)法(fa)律有效性(xing),已經不限于法(fa)律規則本(ben)jiu)硎欠fu)得到遵守,還要延(yan)you) 練fa)律制(zhi)度設(she)計的(de)最終社(she)會目的(de)能否(fu)實現。這樣(yang)一來,法(fa)律有效性(xing)的(de)結構就(jiu)必須加以改變。所以,實行結果主義的(de)績效型制(zhi)度,能夠推動我(wo)們重構政府采購制(zhi)度的(de)法(fa)律價值體系,尤其(qi)是關于法(fa)律的(de)效率定義和tou)fa)律有效性(xing)的(de)結構。當然(ran),引入結果主義導向的(de)績效制(zhi)度,也會使法(fa)律的(de)保(bao)護對象和制(zhi)度實施(shi)機(ji)制(zhi)的(de)結構發生變化。 

  (作者系《政府采購法(fa)》修訂研究項目負責人,全國人大財經委員會原《政府采購法(fa)》起草顧問小組成員bao) 寤 笱? 補芾li)學院教授、政府研究所所長。本(ben)文由(you)本(ben)報(bao)記者昝妍根據其(qi)在南開大學法(fa)學院舉辦的(de)“修訂《政府采購法(fa)》研討會”上的(de)演講內(na)容整理(li)而成,有刪節(jie)) 

  【鏈接】 

  日(ri)前(qian),《政府采購法(fa)》修訂研討會在天(tian)津(jin)南開大學法(fa)學院舉辦,來自理(li)論(lun)界的(de)知名(ming)學者和實操部門代表(biao)按照預算績效要求(qiu),圍(wei)繞《政府采購法(fa)》修訂的(de)若干重大問題進(jin)行了(liao)深入交流(liu)。在清華大學公共管理(li)學院教授于安、南開大學法(fa)學院教授何紅鋒、天(tian)津(jin)工業大學法(fa)學院副院長付大學等“大咖(ka)”的(de)引導下(xia),與會嘉賓(bin)結合修法(fa)研究提綱,分zhi)鵓jiu)總則、政府采購人、供(gong)應商、代理(li)與咨詢服務(wu)、政府采購管理(li)等十個(ge)方(fang)面(mian)的(de)內(na)容進(jin)行了(liao)研討,迸射(she)出思(si)想(xiang)的(de)火(huo)花。本(ben)期,本(ben)報(bao)特刊發于安教授在此次研討會上就(jiu)修訂《政府采購法(fa)》所做(zuo)的(de)報(bao)告,後續還將刊發與會嘉賓(bin)在各個(ge)討論(lun)環(huan)節(jie)的(de)精彩發言內(na)容,與讀者共同(tong)學習(xi)、思(si)考(kao)。 

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